Het Internationaal Strafhof in Den Haag heeft anno 2025 te maken met misschien wel de grootste uitdagingen sinds haar ontstaan. Het moet vechten tegen Amerikaanse sancties en zich staande zien te houden terwijl Europese lidstaten als Frankrijk, Italië, Polen en Roemenië het laten afweten. En dat terwijl de toegang tot rechtvaardigheid voor slachtoffers – of die nu in Oekraïne, Israël, Palestina of elders vallen – geheel afhangt van het wel of niet overeind blijven van het Strafhof, aldus Iva Vukušić. Als het ICC ophoudt te bestaan of verwordt tot een lege huls, zo betoogt zij, zal dat ons uiteindelijk allemaal in gevaar brengen.
Het Internationaal Strafhof (International Criminal Court, kortweg ICC) is in 1998 opgericht middels het Statuut van Rome. Anders dan sommigen denken maakt het geen deel uit van de Verenigde Naties. Inmiddels opereert het Hof al 20 jaar vanuit Den Haag. Tot dusver hebben 125 staten zich vrijwillig aangesloten bij dit permanente hof, met Oekraïne als meest recent toegetreden lid.
Gezien de aard van haar doelstelling, namelijk het vervolgen van individuen die genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden hebben gepleegd, is de taak van het Hof nooit licht geweest. Deze doelstelling kan worden gezien als de belichaming van een idee dat eerder al was ontstaan na het einde van de Eerste en de Tweede Wereldoorlog. Het Hof heeft er altijd naar gestreefd vorm te geven aan dat wat soms onmogelijk leek: gerechtigheid brengen voor slachtoffers van het meest afschuwelijke leed dat mensen anderen kunnen aandoen. Moord, marteling, ontvoering, verkrachting en seksueel geweld, gedwongen rekrutering van kindsoldaten en het onderwerpen van vrouwen en meisjes aan seksuele slavernij bijvoorbeeld. Maar ook plundering, aanvallen op scholen, ziekenhuizen en gebedshuizen, deportaties… De ernst van deze misdaden, en hun vernietigende impact op individuen en gemeenschappen wereldwijd, maakt de taak van het ICC extreem uitdagend, zelfs in betere tijden.
In de eerste paar jaar dat het Hof bestond, zag de wereld een stijging in het aantal gewapende conflicten. Dat aantal neemt vandaag de dag helaas nog steeds toe.1 De aanklager van het ICC heeft bijvoorbeeld onderzoek laten doen in Soedan, de Democratische Republiek Congo, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Libië, Ivoorkust, Kenia en Oeganda. Hoewel er ook onderzoek is geweest naar vermeende misdaden in bijvoorbeeld Venezuela en Afghanistan, zijn tot nu toe alleen Afrikaanse daders vervolgd. Omdat verdachten fysiek aanwezig moeten zijn om te worden berecht, blijft vervolging in veel gevallen uit en zijn vonnissen een zeldzaamheid. Slechts een handvol mensen – allemaal mannen – zijn schuldig bevonden.2 Veel verdachten zijn nog altijd op vrije voeten. Wat het ICC kan bieden is in de regel dus beperkt. Dit is ook een gevolg van het feit dat het Hof niet door alle staten wordt erkend. Een aantal grootmachten, waaronder de Verenigde Staten, Rusland, China en India, onderschrijft het systeem niet. Toch doet het feit dat het ICC niet universeel erkend wordt niet af aan haar belang.
Baken van hoop
Geen enkel instituut kan in haar eentje voorzien in de behoefte aan gerechtigheid en een verantwoordingsplicht voor daders die de overlevenden in (post)conflictsituaties beide zo hard nodig hebben. En het ICC beschikt over een beperkt budget, dat ook nog dun wordt uitgesmeerd over de vele verschillende landen waar het actief is. Desondanks is het Internationaal Strafhof een van de belangrijkste aanjagers (samen met een actieve burgermaatschappij) van een wereldwijde verantwoordingsplicht. Door samenwerking met de nationale autoriteiten kan het Hof de rechterlijke macht in een land positief beïnvloeden, door te helpen bij het ontwikkelen van jurisprudentie en rechtsnormen bijvoorbeeld. Zonder het ICC zou het internationaal strafrecht haar belangrijkste zwaartepunt verliezen en daarmee het (veelal) enige instituut waar slachtoffers kunnen aankloppen in hun strijd voor rechtvaardigheid. Voor sommige slachtoffers, zoals de overlevenden in Palestina, is het Strafhof het enige baken van hoop op iets van strafrechtelijke aansprakelijkheid in een oceaan van onrecht.
Voor de duidelijkheid: specifiek voor Palestijnen zijn er momenteel ook andere mogelijkheden om juridisch verhaal te halen, bijvoorbeeld bij het Internationaal Gerechtshof (International Court of Justice). Dit juridische hoofdorgaan van de VN, tevens gevestigd in Den Haag, houdt zich vooral bezig met rechtsgeschillen tussen staten. Bij dit Hof spande Zuid-Afrika begin 2024 een zaak aan tegen Israël wegens schending van het Genocideverdrag. Maar dat proces zal nog jaren voortslepen en de uitkomst is ongewis, met name omdat het in de praktijk lastig is om genocide te bewijzen tegenover de rechter.
Een zitting van het Internationaal Gerechtshof in het Vredespaleis in Den Haag. Bron: UN Photo/CIJ-ICJ/Frank van Beek.
Hoe belangrijk en hoe uitdagend het werk van het ICC altijd al was: sinds de grootschalige inval van Rusland in Oekraïne in 2022 heeft het Hof te maken met een heel scala aan nieuwe uitdagingen. De onderzoeken naar de misdaden in Oekraïne en – in het bijzonder – in Israël en Palestina sinds 7 oktober 2023 hebben dingen voor het ICC nog veel meer op scherp gezet. Helemaal sinds er door de rechters van het ICC arrestatiebevelen werden uitgevaardigd tegen de Israëlische premier Netanyahu en de inmiddels voormalige Israëlische minister van Defensie, Gallant. De politieke backlash naar aanleiding van deze beslissing was gigantisch. Onderzoek naar misdaden van zo’n schaal en aard is altijd extreem uitdagend en de opdracht van de Hoofdaanklager is nooit makkelijk, gegeven de gevaarlijke omstandigheden waarin en de afstand van waaruit die plaatsvindt. Maar nu heeft het ICC te maken met politiek gemotiveerde aanvallen en ongekende druk die haar wel eens fataal zouden kunnen worden. En juist degenen die het Hof te allen tijde hartstochtelijk zouden moeten verdedigen – haar leden –, lijken nu het erop aankomt niet volledig achter haar te gaan staan.
Kwetsbaarder dan ooit
Het Internationaal Strafhof wordt vaak voorgesteld als een machtig instituut, maar de pijnlijke waarheid is dat ze in haar kern zwak is. Het ICC heeft geen eigen politiemacht en is voor al haar werk afhankelijk van de verdragsstaten, van budget tot toegang tot plaatsen delict en bewijsmateriaal zoals archieven en satellietbeelden. Wanneer een persoon wordt beschuldigd van het plegen van misdaden, is het Hof afhankelijk van de steun van lidstaten om de verdachte te arresteren en over te leveren aan Den Haag. Als staten niet meewerken of het arrestatiebevel niet uitvoeren, staat het Hof volledig alleen. Die kwetsbaarheid laat inmiddels haar sporen zien.
Hoewel crisis bij het Hof niets nieuws is en staten sinds haar oprichting al vaker tegen haar in het verweer zijn gegaan, lijkt het ICC meer onder vuur te liggen dan ooit. Zo zijn de VS samen met Israël al jarenlang bezig de Hoofdaanklager en het Hof zelf te ondermijnen en hun werk te saboteren.4 Nog voordat Trump terugkeerde naar het Witte Huis voor zijn tweede termijn, bedreigden Republikeinen het Hof omdat ze het lef had Israëlische politici te onderzoeken. In mei 2024 ontving het ICC van een aantal senatoren een dreigbrief, met daarin onder meer de zinnen “Als je aan Israël komt, krijg je met ons te maken” en “U bent gewaarschuwd”.5 Inmiddels kwamen er daadwerkelijk sancties, net als gebeurde in Trumps eerste termijn in reactie op het ICC-onderzoek naar mogelijke misdaden door de Amerikaanse troepen in Afghanistan.
Dit keer lijken de Amerikaanse sancties nog drastischer, haast bedoeld om te pesten. Het gaat bijvoorbeeld om een inreisverbod en het bevriezen van tegoeden voor medewerkers, waaronder Hoofdaanklager Karim Khan. Nog zwaardere sancties lijken aanstaande, zoals verminderde financiële dienstverlening voor het Hof en beperkte toegang tot IT-systemen en verzekeringen wanneer het Hof moet opereren in risicogebied. Dit type sancties kan het ICC uiteindelijk volledig lamleggen.
Nu valt er natuurlijk niet beter te verwachten van de huidige Amerikaanse regering. We weten waar Trump voor staat: transactionalisme, vriendjespolitiek en corruptie. Hij trekt zich niets aan van multilateralisme of het internationaal recht. Het liefst zou hij vrij kunnen opereren zonder enige vorm van toezicht. Maar aan de andere kant van het politieke spectrum waren ook de Democraten fel tegen op de arrestatiebevelen tegen Netanyahu en Gallant, terwijl ze eerder wel steun uitspraken voor het werk van het Hof in Oekraïne (wat maar weer blijk geeft van hun gebrek aan principes). Trumps binnenlandbeleid, dat met een stortvloed aan decreten sneller en radicaler lijkt te veranderen dan tijdens zijn eerste ambtstermijn, is een voorbode dat de aanval op internationale instituties ditmaal nog harder zal zijn. De aanval op het ICC is in dit licht dan ook geen verrassing.
Leden van het Internationaal Strafhof openen hun eerste onderzoek in Congo, 2004. Bron: Coalition for the ICC op Flickr.com (CC BY-SA 2.0).
Hypocriete reacties
Wat echter wel verbaast en uitermate zorgwekkend is: het gemak waarmee EU-lidstaten als Frankrijk, Polen, Roemenië en Italië bezweken onder politieke druk. Hun trouw aan het ICC en de internationale rechtsorde bleek een wassen neus.6 Om slechts één verontrustend voorbeeld te noemen: in aanloop naar de 80e herdenking van de bevrijding van Auschwitz op 27 januari van dit jaar nam de Poolse regering een resolutie aan om Netanyahu “vrije en veilige” toegang te verlenen tot het land, zonder risico op arrestatie. De Israëlische premier ging uiteindelijk niet naar de herdenking, maar het kwaad was al geschied. De resolutie liet duidelijk zien dat landen juridische verplichtingen blijkbaar kunnen omzeilen als ze er geen zin in hebben.7 De (op het moment van schrijven) beoogde Duitse bondskanselier Merz heeft Netanyahu zelfs van harte uitgenodigd voor een bezoek aan zijn land. Inmiddels heeft Netanyahu Hongarije bezocht en heeft Hongarije zelfs aangekondigd het ICC te zullen verlaten – er is dus sprake van een reële fragmentatie binnen Europa.9
We zien deze hypocrisie niet alleen terug bij de arrestatiebevelen in de Palestijnse zaak. Neem het voorval rond Italië, nota bene het geboorteland van het ICC in 1998 (toen de oprichtingsconferentie plaatsvond in Rome). Het land leed begin 2025 groot gezichtsverlies op het internationale toneel toen het een Libische verdachte van oorlogsmisdaden vrijliet (nadat al een arrestatiebevel tegen hem was uitgevaardigd) en hem terug naar huis stuurde in een regeringsvliegtuig.10 Experts waren uitermate kritisch op het argument van ‘procedurefouten’ dat Italië gebruikte als verklaring voor het feit dat een staatsman die wordt verdacht van oorlogsmisdaden en misdrijven tegen de menselijkheid zomaar kon worden vrijgelaten. We hebben het hier over marteling, verkrachting, seksueel geweld, moord, gevangenneming en vervolging. Talloze migranten en vluchtelingen, maar ook vermeend politiek tegenstanders, zouden kunnen hebben geleden in gevangenissen onder het bewind van deze man.
Meten met twee maten
Als leden van het ICC hebben staten een juridische plicht om arrestatiebevelen van het Hof uit te voeren. Natuurlijk is het te begrijpen dat staten bepaalde politieke belangen hebben en bondgenoten willen behouden, en uiteraard kunnen lidstaten verschillende visies hebben op specifieke juridische details of het oneens zijn over complexe zaken. Maar die belangen en uiteenlopende visies mogen nooit ten koste gaan van een systeem dat zij als lidstaten te allen tijde zouden moeten respecteren. Wat we in de praktijk zien een gebrek aan consistentie in hun handelen.
Nagenoeg alle Europese lidstaten en ook de VS steunden de arrestatiebevelen naar aanleiding van de vermeende misdaden in Oekraïne, en vooral die tegen Vladimir Poetin. Net als Israël is Rusland geen lid van het ICC. Toch was de reactie van lidstaten op deze juridisch zeer vergelijkbare zaken totaal verschillend. Het arrestatiebevel tegen Poetin werd direct omarmd, dat tegen Netanyahu en Gallant zwaar bekritiseerd (of op z’n minst bevraagd).
Dit meten met twee maten, deze selectieve verontwaardiging van westerse landen: het is geenszins nieuw.11 Wel worden steeds meer mensen zich bewust van die dubbele moraal door wat de afgelopen paar jaar zichtbaar werd op het wereldtoneel. We zien het ene westerse land na het andere blijk geven van hypocrisie. Niemand wil zijn vingers branden en velen laten het Hof vallen als het te ingewikkeld wordt. Zo zien we keer op keer dat politiek eigenbelang en de waan van de dag voorrang krijgen boven principes. Deze tijd van niet eerder vertoonde crises toont de onverhulde waarheid.
Europees Commissaris van Justitie Didier Reynders, de Nederlandse Minister van Buitenlandse Zaken Wopke Hoekstra en Openbaar Aanklager van het Internationaal Strafhof Karim A.A. Khan tijdens een bijeenkomst over de oorlog in Oekraïne in 2022. Bron: Ministerie van Buitenlandse Zaken op Wikimedia Commons (CC BY-SA 2.0).
‘A court for us all, or no court at all’
Als er één lichtpuntje is in deze nijpende situatie, is het wel dat we vanaf nu niet meer kunnen zeggen dat we niet van het probleem af wisten. Het ICC en het bredere internationale rechtssysteem lijken in de ogen van westerse landen vooral bedoeld om diegenen te vervolgen die we zien als ‘zij’, niet degenen die gelden als ‘wij’ (‘onze vrienden en bondgenoten’). Veel van de staten die lang te boek stonden als voorvechters van het internationaal recht tonen zich vooral pleitbezorgers van hun eigen belangen, die de rechtsorde alleen verdedigen als het ze van pas komt of wanneer het hen niks kost. Als het hebben van principes gepaard gaat met een prijs laten ze het afweten – en staat het Hof in de kou. Als de arrestatiebevelen tegen Netanyahu en Gallant een toets waren, is een aantal Europese landen keihard gezakt.
Met hun dubbele moraal geven westerse machten Poetin in feite gelijk. Hij zegt al langer dat het Westen hypocriet is en dat het internationale instituten misbruikt voor eigen politiek gewin. Na de gebeurtenissen van de laatste paar maanden en de reacties op de arrestatiebevelen tegen de twee Israëlische staatsmannen en de Libische generaal, kunnen we eigenlijk niet anders dan erkennen dat Poetin een punt heeft.
Dus waarom blijven hameren op steun voor het Hof? Het gaat om wat er op het spel staat. Het ICC, hoe imperfect ook, is het enige Strafhof dat in staat is gerechtigheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid te waarborgen, ook wanneer het de machtigste mensen ter wereld zijn die worden aangeklaagd. Als het ICC door sancties wordt ontmanteld of haar legitimiteit en daarmee haar machtspositie verliest, hebben we geen alternatief voorhanden. Er komt geen ander Hof, niet nu Trump aan de macht is en rechtse populisten aan de winnende hand zijn in Europa. De rest van de wereld, met name het Mondiale Zuiden, kijkt mee en heeft al lang genoeg van de dubbele agenda van het Westen.
Onze taak is helder. We moeten alles in het werk stellen om onze instituten hun taken te laten verrichten, ook als een beslissing van het Hof in een specifieke zaak ons niet zint. De rechtbank moet een individu concrete feiten ten laste kunnen leggen en de verdachte moet zichzelf in dat geval kunnen verdedigen met bewijs en overtuigende argumenten. Alleen een hof dat eerlijk, onpartijdig en rechtmatig is, is de moeite waard. Het internationaal recht zou moeten gelden voor iedereen en iedereen, waar ook ter wereld, op dezelfde manier beschermen. Na 20 jaar is het Internationaal Strafhof aan verbetering toe. Het is aan ons om die belangrijke taak op te pakken.
Over de auteur
Iva Vukušić. Fotograaf: Irene van Kessel.
Dr. Iva Vukušić is universitair docent Geschiedenis van de internationale betrekkingen aan de Universiteit Utrecht en gastonderzoeker aan het Departement voor Oorlogsstudies van King’s College in Londen. Haar werk bevindt zich op het snijvlak van geschiedenis, internationale betrekkingen en internationaal recht. Vukušić focust zich in haar onderzoek op de respons van instituties op massageweld en de strijd voor rechtvaardigheid en verantwoording, en bestudeert al bijna 20 jaar de berechting van oorlogsmisdaden.
Noten
1 ‘New Data Shows Record Number of Armed Conflicts – Peace Research Institute Oslo (PRIO)’, geraadpleegd op 14 januari 2025, https://www.prio.org/news/3532.
2 ‘Cases | International Criminal Court’, geraadpleegd op 14 januari 2025, https://www.icc-cpi.int/cases.
3 De officiële verklaring van het Internationaal Strafhof bevatte, naast de aanvraag voor arrestatiebevelen tegen Netanyahu en Gallant, ook verzoeken tot arrestatie van drie Hamas-leiders: Yahya Sinwar, Mohammed Deif en Ismail Haniyeh. Zij zijn inmiddels alle drie gedood. Zie: https://www.icc-cpi.int/news/statement-icc-prosecutor-karim-aa-khan-kc-applications-arrest-warrants-situation-state.
4 Harry Davies, ‘Revealed: Israeli Spy Chief ‘Threatened’ ICC Prosecutor over War Crimes Inquiry’, The Guardian, 28 mei 2024, https://www.theguardian.com/world/article/2024/may/28/israeli-spy-chief-icc-prosecutor-war-crimes-inquiry.
5 Team Zeteo, ‘EXCLUSIVE: “You Have Been Warned”: Republican Senators Threaten the ICC Prosecutor over Possible Israel Arrest Warrants’, 23 april 2024, https://zeteo.com/p/exclusive-you-have-been-warned-republican.
6 Nederlandse politici waren over het algemeen bereid de beslissingen van het Hof te respecteren. Wilders echter veroordeelde (weinig verrassend) de arrestatiebevelen, zonder te overwegen wat de gevolgen van die afwijzing konden zijn voor zijn land, dat het ICC huisvest. Zie: ‘Wilders aangekomen in Israël, gaat naar bezette Westelijke Jordaanoever’, 8 december 2024, https://nos.nl/artikel/2547618-wilders-aangekomen-in-israel-gaat-naar-bezette-westelijke-jordaanoever.
7 ‘Auschwitz: Poland Divided on Pledge Not to Arrest Netanyahu – DW – 01/23/2025’, geraadpleegd op 11 februari 2025, https://www.dw.com/en/auschwitz-poland-netanyahu-arrest-pledge/a-71377468.
8 ‘Merz Invites Netanyahu to Germany despite ICC Arrest Warrant – DW – 03/01/2025’, geraadpleegd op 7 maart 2025, https://www.dw.com/en/merz-invites-netanyahu-to-germany-despite-icc-arrest-warrant/a-71788069.
9 ‘Israeli leader Netanyahu applauds Hungary’s ICC exit on Budapest visit’, geraadpleegd 10 maart 2025, https://www.reuters.com/world/hungary-says-it-is-withdrawing-icc-israeli-leader-visits-2025-04-03/.
10 International Federation for Human Rights, ‘Italy’s Failure to Surrender Libyan Suspect to the International Criminal Court Is a Breach of Its Rome Statute Obligation’, geraadpleegd op 30 januari 2025, https://www.fidh.org/en/issues/international-justice/international-criminal-court-icc/italy-s-failure-to-surrender-libyan-suspect-to-the-icc-is-a-breach-of.
11 ‘A TWAIL Critique of International Criminal Justice’, Berkeley Journal of International Law, 26 april 2022, https://www.berkeleyjournalofinternationallaw.com/post/a-twail-critique-of-international-criminal-justice.
Foto bovenaan artikel
Het Internationaal Strafhof in Den Haag. Bron: Tony Webster op Wikimedia Commons (CC BY 2.0).